En las palabras de Juan Carlos Cassagne:1
«La exigencia de motivar los actos administrativos -o al menos determinados actos- ha sido reconocida por casi toda la doctrina administrativa, pese a existir discrepancias en punto a la ubicación del requisito dentro de los elementos del acto.»
La motivación, sin embargo, no se refiere meramente a que los actos administrativos tengan motivos. Todo acto administrativo tendrá motivos. La motivación como requisito formal se refiere a que dichos motivos deben ser exteriorizados o hechos explícitos, en el mismo acto. No debe quedar al ciudadano la tarea de inferir los motivos, sino que estos deben ser puestos de manifiesto por la autoridad que emite el acto.
Nuevamente Cassagne:2
«La motivación es un requisito que integra el elemento forma y consiste en la exteriorización de las razones que justifican y fundamentan la emisión del acto, que versan tanto en las circunstancias de hecho y de derecho (causa) como en el interés público que se persigue con el dictado del acto (finalidad).»
En el caso de un procedimiento administrativo sancionatorio, el deber de motivación del acto se hace más importante por cuanto su omisión coloca al ciudadano en estado de indefensión. En este sentido, si bien la doctrina mayormente cataloga el deber de motivación como un requisito formal, no se trata de una mera formalidad sino anta un deber cuya omisión hace del acto administrativo uno arbitrario. Como señala la española Nerea De La Fuente Fernández:3
«Desde la perspectiva de la defensa del administrado, la motivación resulta de especial relevancia al facultar la exteriorización de las razones de la decisión administrativa y al actuar como garantía básica para el particular permitiéndole impugnar el acto administrativo con plenitud, asegurando el conocimiento de los datos fácticos y jurídicos necesarios para articular su defensa. De no cumplirse generará indefensión en el interesado, reactivándose dos derechos constitucionales de gran importancia; el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a la presunción de inocencia».
La Ley 38 de 2000, que regula el procedimiento administrativo general, establece en su artículo 155 los tipos de actos administrativos en que la administración tiene la obligación de motivar el acto.
Artículo 155. Serán motivados, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos de derecho, los siguientes actos:
1. Los que afecten derechos subjetivos;
2. Los que resuelvan recursos;
3. Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes de idéntica naturaleza o del dictamen de organismos consultivos; y
4. Cuando así se disponga expresamente por la ley.(Mi subrayamiento)
También el artículo 201 de la citada ley establece que entre los elementos esenciales del acto administrativo se encuentra la «motivación, comprensiva del conjunto de factores de hecho y de derecho que fundamentan la decisión«.
La Corte Suprema de Justicia, por su parte, ha establecido en jurisprudencia, que la omisión del deber de motivación constituye una violación al derecho al debido proceso del ciudadano. Así, por ejemplo, en Sentencia de 20 de julio de 2016, la Sala Tercera como tribunal de lo contencioso administrativo estableció:
“Por otro lado, en cuanto a la falta de motivación del acto alegada por la parte actora, se advierte que el Resuelto No.189-2015 de 4 de marzo de 2015, incumple con la garantía del debido proceso establecida en el artículo 32 de la Constitución Política de la República de Panamá, el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y los artículos 31, 34, 155 y 201 de la Ley No.38 de 2000, sobre procedimiento administrativo, que señalan que las actuaciones administrativas de todas las entidades públicas deben efectuarse con arreglo al debido proceso y que la motivación del acto es uno de los aspectos fundamentales para la emisión de un acto administrativo; inclusive para cuando se trate de un acto discrecional, tal como lo establece el capítulo segundo, numeral 4 de la Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la administración pública, en donde Panamá es firmante y que señala que «el principio de racionalidad se extiende a la motivación y argumentación que debe caracterizar todas las actuaciones administrativas, especialmente en el marco de las potestades discrecionales».» (Mis subrayamientos)
También, en sentencia de la Corte Suprema de Justicia, en pleno, dictada en fecha 25 de noviembre de 2015, en proceso de amparo de garantías constitucionales interpuesto por la sociedad British American Tobacco Panama, S.A. contra las Notas No. 3015-DGS, 3016-DGS, 3018-DGS, 3014-DGS y 3088-DGS, todas emitidas por la Dirección General de Salud Pública del Ministerio de Salud el 13 de noviembre de 2014, dicha corporación de justicia dictaminó que:
“En el asunto bajo estudio, debemos observar que si bien los actos acusados han sido dictados producto del ejercicio de la facultad de la autoridad, no puede pasarse de vista que dicha actuación aun cuando hubiese sido en el ejercicio de dicha potestad, debe cumplir con un elemento mínimo indispensable para la garantía del derecho al debido proceso y la tutela judicial efectiva, esto es, la motivación del acto.
En otras palabras, el derecho al debido proceso previsto en el artículo 32 de la Constitución es infringido en la medida que la autoridad administrativa desconoce alguno de los elementos y principios que se desdoblan de este derecho instrumental. Entre ellos, como decimos, es fundamental que la autoridad justifique su actuación a través de una motivación razonada, que permita conocer al particular los motivos por los cuales se ha adoptado determinada decisión en contra de sus derechos.
[…]
La motivación del acto administrativo es una garantía inserta en el derecho al debido proceso previsto en el artículo 32 de la Constitución Política de la República de Panamá, en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y en los artículos 34 y 155 de la Ley 38 de 2000, sobre procedimiento administrativo”.
(Mi subrayamiento)
Como puede observarse, el deber de motivación abarca también los llamados actos administrativos discrecionales, ya que la discreción administrativa no debe entenderse como una carta abierta para la arbitrariedad por parte de la administración pública. De modo que incluso actos de despido u otras acciones de personal en las que la administración tiene discrecionalidad, están sujetos al deber de motivación.
La falta de motivación del acto administrativo es causal de nulidad del acto, particularmente en actos emitidos dentro de procedimientos administrativos sancionatorios, que están sujetos al principio del debido proceso legal.
1 CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo, 7ma Edición, Tomo II, p. 113.
2 Ibid., p. 114.
3 DE LA FUENTE FERNÁNDEZ, Nerea. La motivación de los actos administrativos. Universidad de Valladolid, Valladolid, 2020, p. 11.
